Offline

генерал-армии

Рейтинг:

70 %

1. Характеристика системы управления, структуры и финансирования жилищно-коммунального комплекса

Жилищно-коммунальный комплекс является одним из важнейших структурных эле-ментов национального хозяйства, который обеспечивает функционирование экономики го-сударства и создает необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. Правовое регулирование деятельности жилищно-коммунального комплекса осуществляется прежде всего Федеральными законами: «Об основах федеральной жилищной политики», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О защите прав потребителей», Гражданским кодексом Российской Федерации, Указом Президента РФ № 425 от 28 апреля 1997 года «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», и другими указами Президента и Постановлениями Правительства РФ, опреде-ляющими жилищную политику в современных условиях.

Основу жилищно-коммунального комплекса составляет жилищный фонд, представ-ляющий собой совокупность всех жилых помещений независимо от формы собственности, включая жилые дома, специализированные дома общежития, приюты, дома маневренного фонда, детские дома, дома интернаты для инвалидов, ветеранов, школы-интернаты , квартиры, служебные жилые помещения и иные жилые помещения в других строениях, пригодных для проживания.

Жилищный фонд подразделяется на следующие виды:

— частный жилищный фонд, находящийся в собственности граждан или юридических лиц индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома

— государственный жилищный фонд, являющийся собственностью государства или субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений

— муниципальный жилищный фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, состоящий в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений

— общественный жилищный фонд, являющийся собственностью общественных объедине-ний

— коллективный жилищный фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.

Жилищная сфера также включает в себя управление жилищным фондом, его содер-жание и ремонт, охватывая сооружение и содержание элементов инженерной инфраструктуры. Это — предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства, организации и управления, на балансе которых находится жилой фонд, товарищества собственников жилья, предприятия и службы, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги.

Финансирование эксплуатации жилищного фонда осуществляется из двух основных источников: платежи потребителей и бюджетные дотации, направляемые через службу заказчика подрядным жилищным организациям. Платежи потребителей, в свою очередь, под-разделяются на две группы: платежи населения физических лиц и прочих пользователей жилищного фонда — юридических лиц. Следует отметить, что структура платежей граждан, проживающих в домах, относящихся к жилищному фонду, независимо от формы собственности, включает плату: за содержание и текущий ремонт жилищного фонда за капиталь-ный ремонт жилищного фонда за наем жилья для нанимателей жилья . Кроме того, гражда-не оплачивают коммунальные услуги. В Постановлении Правительства РФ уточнен пере-чень коммунальных услуг, это — водоснабжение, водоотведение, газ, электрическая, тепловая энергия, горячее водоснабжение, обслуживание лифтового хозяйства, санитарная уборка и эксплуатация объектов благоустройства и др.

В связи с низкими тарифами и наличием многочисленных льгот для населения и ряда организаций социальной сферы предусмотрены бюджетные дотации, направляемые жилищному сектору для покрытия выпадающих доходов. Бюджетные дотации на содержание жи-лищно-коммунальной сферы предусматриваются в бюджетах всех уровней власти федеральном, региональном и местном , но их выделение жилищному сектору производится не-посредственно на местном городском уровне. Дотации осуществляются в форме трансфер-тов. направляемых в жилищно-коммунальный сектор для компенсации выпадающих дохо-дов.

Федеральные органы власти: бюджет страны

Региональные ор-ганы власти: бюджет региона Потребители работ и услуг в жилищном секторе города: население и организа-ции

Городские органы управления: бюд-жет города

Жилищно-эксплуатационные и ре-монтно-строительные организации раз-ных форм собственности

Финансово-кредитные, инвестиционные, страховые и прочие организа-ции: банки, биржи, финансовые компании и т.п.

Рис. 1 Схема финансирования эксплуатации жилищного фонда города

Размер дотаций из федерального бюджета определяется на основе утвержденных фе-деральных стандартов на покрытие убытков жилищно-коммунального сектора. Доля дота-ций на ЖКХ в муниципальных бюджетах составляет 25-30%, а в городах Сибири и Дальнего Востока достигает соответственно 50% и 70%. Кроме того, возможно привлечение дополнительных средств органами управления, потребителями и организациями жилищного сектора — финансово-кредитных, фондовых, инвестиционных и прочих ресурсов.

По данным Правительства РФ, за прошлый год стоимость услуг, предоставленных жилищно-коммунальным хозяйством, составила 297 млрд. руб. Из них 118,5 млрд. 39% было оплачено потребителями, 117,3 млрд. около 39% бюджетами всех уровней, а 61 млрд. 22% коммунальными хозяйствами не были получены. При этом 85% предприятий и организаций оплачивают потребляемые услуги полностью. Однако финансовых средств, даже при выделении государственных дотаций, недостаточно для того, чтобы поддерживать жилищный фонд в надлежащем состоянии. В последние несколько лет сумма средств, направ-ляемых на финансирование отрасли, составляет треть необходимого.

Система финансового обеспечения жилищно-коммунальной сферы сложилась в советский период и с некоторыми изменениями просуществовала вплоть до настоящего времени. Но если в советский период она в той или иной степени соответствовала экономическим реалиям, то в новых хозяйственных условиях ориентация на централизованные финансовые ресурсы себя не оправдывает. Имеющихся средств не хватает, а поступающие в данный сектор ресурсы используются крайне нерационально. Все этого негативно сказалось на состоянии жилищного фонда.

В этих условиях защиту интересов населения основных потребителей жилищно-коммунальных услуг, можно обеспечить через внедрение стандартов качества предоставляемых услуг, определяемых на федеральном, региональном и местных уровнях, через определение взаимоотношений между потребителями жилищно-коммунальных услуг населением и муниципальными и иными предприятиями жилищного комплекса, предоставляющими эти услуги. Основа этих взаимоотношений устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления, где оговариваются критерии оценки качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг .

В соответствии с Планом Госстроя России в настоящее время проводится научная работа по исследованию и разработке методических рекомендаций по формированию системы стандартов качества ЖКУ. В результате планируется разработка проекта федеральных стандартов качества жилищно-коммунальных услуг.

Программа адресной социальной помощи в виде компенсаций субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг реализуется во всех субъектах Российской Федерации. Система социальной защиты населения действует в стране с 1994 года в виде центров отделов или управлений жилищных компенсаций субсидий . В настоящее время существует около 3490 центров. Субсидии предоставляются гражданам в безналичной форме в виде уменьшения их платежа за жилье и коммунальные услуги. Распределение субсидий осуществляется пропорционально платежам граждан за жилье и коммунальные услуги. Размер и порядок предоставления субсидий определяется органом исполнительной власти субъекта РФ.

Правила учета средств, направляемых на предоставление субсидий, устанавливается органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления .

До 50% населения страны пользуются указанным видом социальных льгот. Население оплачивает около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг, исходя из установленных ставок и тарифов, а с учетом льгот и субсидий всего 40%. В 2001 г. различные субсидии на сумму свыше 3 млрд. рублей получило более 3,5 млн. чел. 7% платящего населения . Многие предприятия и организации жилищно-коммунального хозяйства, не получая компенсации в связи с предоставлением льгот, несут большие финансовые потери, достигающие иногда 25% от их дохода.

Администрация

города

Жилищная служба администра-ции города

Жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия и организации

Жилищный фонд в частной и коллективной собственности Государственный и муниципальный жи-лищный фонд города

Рис.2 Схема административного управления процессом эксплуата-ции жилищного фонда города

Описанное положение в жилищно-коммунальной сфере обусловлено системой управления ЖКХ, сложившейся ранее рис. 2 . Законодательная и исполнительная власть муниципального образования города обеспечивают правовую сторону деятельности хозяйствующих субъектов по эксплуатации жилищного фонда, формирование единой финансовой политики в этой сфере, а также распределение бюджетных субсидий на покрытие затрат по предоставляемым жилищно-коммунальным услугам.

Управление хозяйственной деятельностью жилищно-коммунального хозяйства осуществляется местной администрацией города через жилищную службу, которая является за-казчиком всех услуг и работ в этой сфере. В качестве подрядчиков выступают государствен-ные и муниципальные предприятия и организации. Эта система управления характеризуется жестким централизованным характером взаимоотношений между вышестоящими и ниже-стоящими звеньями управления и предприятиями, отсутствием альтернативных форм хозяйствования.

Например, Республика Татарстан имеет в этой сфере 180 предприятий и организаций, которыми оказывается более 30 видов коммунальных услуг, в т.ч. содержание и эксплуатация жилищного фонда, водоснабжение и водоотведение, обеспечение электрической и тепловой энергии, благоустройство городов и райцентров, организация городских перевозок населения, услуги гостиничного хозяйства, коммунально-бытовое обслуживание и другие. В производственном процессе и сфере оказания услуг задействовано 53 000 работников отрасли. Стоимость основных фондов составляет 56 млрд. рублей.

В соответствии с проводимой жилищной реформой в настоящее время осуществляется переход на альтернативную систему управления жилищно-коммунальным комплексом, основанную на сочетании экономических, организационно-распорядительных и правовых методов. Эта система предусматривает использование конкурентных начал в жилищном хозяйстве и расширении круга участников хозяйственного процесса рис. 3 .

Основными участниками хозяйственной деятельности в указанной сфере являются администрация города, служба заказчика, городские жилищно-эксплуатационные организации, население, проживающее в муниципальном или государственном городском жилищ-ном фонде, а также альтернативные структуры: независимые управляющие компании, ре-монтно-эксплуатационные фирмы, население, проживающее в частном или коллективном жилищном фонде. Кроме того, в качестве участников могут также выступать различные спе-циализированные службы, лицензионные структуры, банки, страховые компании и ряд дру-гих.

Администрация

города

Служба заказчика администрации

Управляющие

компании

Жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные пред-приятия и организации

Альтернатив-ные

жилищные

фирмы

Жилищный фонд в

частной и коллективной

собственности Государственный и муниципальный жилищный фонд города

Рис.3 Схема управления процессом эксплуатации жилищного фонда в условиях проведения жилищной реформы

Администрация города организует управление эксплуатацией жилищного фонда города и обеспечивает привлечение необходимых ресурсов. Служба заказчика выступает от лица города, формирует муниципальный заказ на содержание и ремонт жилья, заключает договоры с производителями работ и услуг и потребителями, обеспечивает контроль за проведением и сдачей выполненных работ. Организационно-правовая форма учреждение или государственное унитарное предприятие. Городские жилищно-эксплуатационные организации проводят работы по содержанию и ремонту городского жилищного фонда, а также фонда других форм собственности в соответствии с договорными обязательствами.

Управляющие компании представляют собой негосударственные и немуниципальные организации, имеющие разнообразный статус, в том числе частной фирмы, но выполняющие функции заказчика по договору с городом или с негосударственными структурами на содержание жилищного фонда. Альтернативные жилищные фирмы производители ремонтно-эксплуатационных работ и услуг, выполняют работы преимущественно в немуниципальном секторе города.

Основу хозяйственных взаимоотношений в данной системе составляют договорные обязательства, размещаемые на конкурсных началах. Администрация города определяет стратегические направления развития жилищного сектора города, разрабатывает и принимает программу реформирования жилищного хозяйства, формирует службу заказчика и регулирует централизованные финансовые потоки, направляемые в данную сферу деятельности. Городская или районная служба заказчика организует конкурсный набор подрядчиков на проведение работ по содержанию и ремонту городского жилищного фонда.

В этих условиях необходим поиск новых форм и методов управления жилищно-коммунальной сферой, формирование нового финансово-экономического механизма функционирования жилищной системы. В Государственной целевой программе «Жилище» ука-зывается на возможность проведения реформы не только за счет увеличения стоимости квар-тирной платы и коммунальных услуг, но и за счет мероприятий, направленных на сокращение издержек, обусловленных объективными и субъективными причинами и условиями. Суть этих преобразований состоит в следующем:

— отказ от ведомственного монополизма в жилищном хозяйстве и переход на альтернативную систему целевого управления, основанную на сочетании экономических, организационно-распорядительных и правовых методов

— постепенный переход на экономически обоснованные тарифы за пользование жилищно-коммунальными услугами, включая услуги за содержание и ремонт жилья, для всех групп потребителей

— сокращение бюджетных дотаций жилищному сектору по мере роста платежей потребите-лей и расширения возможностей населения полностью оплачивать предоставляемые жилищно-коммунальные услуги

— упорядочение централизованного финансирования жилищного сектора путем введения системы федеральных и региональных стандартов

— активное внедрение мер по снижению себестоимости производства жилищно-коммунальных и ремонтных услуг, сокращению фактических затрат в жилищном секторе города

— расширение возможностей жилищного сектора получать дополнительные финансовые ресурсы путем выхода на финансово-кредитный и фондовый рынки

— повышение эффективности мер по социальной защите населения путем выделения ком-пенсаций субсидий малоимущим гражданам и упорядочения льгот по оплате жилья.

Реализация перечисленных мероприятий направлена на перевод жилищного сектора города в режим безубыточного функционирования, снижение неоправданных потерь, вызванных как бесхозяйственностью, так и иными причинами, повышение эффективности работы жилищных организаций и формирование в данной сфере нормальных экономических отношений между всеми участниками хозяйственного процесса, создание правовых, организационных и технических механизмов защиты жилищно-коммунальной сферы от преступ-ных посягательств. Все эти меры невозможно осуществить одновременно и потому успех в проведении реформы во многом зависит от определения приоритетных направлений ее реа-лизации, которые, в свою очередь, зависят от общей политической и социально-экономической ситуации в стране и регионах.

2. Анализ практики борьбы с преступлениями в жилищно-коммунальном хозяйстве

Обработка статистических данных позволяет отразить количественные и качественные изменения преступности, свидетельствующие о степени ее общественной опасности и определяющие основные направления борьбы с экономическими преступлениями, создает основу организационно-методического обеспечения и законодательного регулирования этой сферы.

Таблица №1.

Состояние борьбы с преступлениями экономической направленности.

№ п/п 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

1. Всего выявлено преступлений экономической направленности 218909 252369 280579 376367 382406

2. Выявлено преступлений экономической направленности в ЖКХ 5152 5416 6964 7684 7655

3. Уд. вес к гр.1 в % 2,4 2,1 2,5 2.04 2,0

Приведенные данные ГИЦ МВД России свидетельствуют о ежегодном росте количе-ства преступлений в сфере экономической деятельности, выявленных службой БЭП. За период с 1997 по 2001 г.г. в жилищно-коммунальной сфере произошло увеличение количества выявленных преступлений на 48%, что составило 2500 ед. Это свидетельствует об усилении борьбы с экономической преступностью в жилищно-коммунальном хозяйстве.

По данным уголовной статистики, в 2001 году в сфере жилищно-коммунального хозяйства выявлено 7655 преступлений, что составляет свыше 2% от общего количества преступлений экономической направленности, выявленных в отраслях народного хозяйства. Сумма причиненного ущерба превысила 1 млрд. рублей. Наибольшее количество преступлений в жилищно-коммунальной сфере выявлено в 2001 году сотрудниками подразделений БЭП Тюменской и Московской областей 463 и 378 , гор. Москвы 355 , Красноярского края 315 , Алтайского края 294 и Волгоградской области 273 .

Вместе с тем, следует отметить низкие результаты работы в 2001 году подразделений БЭП Кабардино-Балкарской Республики 3 преступления , Республики Тыва 4 , Республики Саха Якутия 11 , Республики Марий Эл 12 , Еврейской А.О. 1 , Костромской области 3 , Смоленской 25 , Брянской области 31 , Ленинградской области 38 , Липецкой области 39 . В Республике Ингушетия не выявлено ни одного преступления. Данные показатели свидетельствуют о недооценке важности данного направления работы для экономики страны. Формальный подход к организации оперативно-служебной деятельности по выявлению преступлений, совершаемых в рассматриваемой сфере, показывает, что данный сектор на-ционального хозяйства не защищен от преступных посягательств.

Большая часть преступлений в сфере экономической деятельности жилищно-коммунального хозяйства направлена против собственности см. табл. №2 . Их доля превышает 60% от общего числа выявленных преступлений экономической направленности в рассматриваемой сфере. Большую часть выявленных преступлений против собственности составляют хищения чужого имущества. Их доля в общем числе совершенных преступлений в данной сфере превышает 58%.

Таблица №2.

Структура преступлений, выявленных в жилищно-коммунальной сфере.

№ п/п 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

1. Всего выявлено преступлений 5152 5416 6964 7684 7655

2. Против собственности 3750 3662 4276 4560 4516

3. Из них, хищений чужого имущества 3714 3616 4201 4512 4442

4. Должностные и служебные престу-пления 309 324 626 691 842

Кроме этого, происходит ежегодный рост абсолютного количества выявленных должностных и служебных преступлений. Так, за исследуемый период их доля проявляет устойчивую тенденцию к увеличению, например, с 1997 г. по 2001 г. их удельный вес воз-рос с 6 до 11%. Темпы роста числа выявленных должностных и служебных преступлений в этой сфере свидетельствуют о росте количества совершаемых преступлений, и об усилении борьбы с этим видом преступной деятельности. Как показывает практика, должностные и служебные преступления тесно связаны с хищениями, совершенными в форме присвоения или растраты вверенного имущества.

Таблица №3.

Сведения о лицах, совершивших преступления в жилищно-коммунальной сфере

№ п/п 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

1. Выявлено лиц 1564 1798 2168 2595 2201

2. Из них, руководители 231 248 398 640 247

3. Служащие 652 776 982 1152 1189

Из приведенных в таблице №3 данных мы видим, что превалирующая часть лиц, причастных к преступной деятельности в рассматриваемой сфере, являются либо руководителями, либо служащими. Действительно, если учесть, что основное количество преступлений в жилищно-коммунальной сфере являются хищениями см. таблицу №2 , то их исполнителями, как правило, бывают лица, обладающие глубокими и обширными познаниями в сфере экономики, гражданского, коммерческого, банковского права, имеющие высокую профессиональную подготовку, в совершенстве знающие свое производство, документооборот, недостатки в организации контроля за сохранностью материальных ценностей, а это, чаще всего, — должностные, материально ответственные лица, а также лица, выполняющие управленческие функции в коммерческих и иных организациях. Служебное положение, профессиональные навыки, жизненный опыт этих лиц оказывают влияние на выбор способов хищения и на создание соответствующих условий, способствующих совершению преступления.

Например, в ходе реализации оперативных материалов УБЭП ГУВД Нижегородской области возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 160 УК РФ в отношении руководителя МУП ЖКХ п. Работки, который совершил хищение печного топлива в количестве 250 тонн на сумму 1,5 млн. рублей, выделенного для котельных администрации п. Работки. Взамен было приобретено топливо гораздо более низкого качества по более низкой цене, в результате чего температура в жилых домах не поднималась выше 10 градусов.

Таблица №4.

Структура хищений, выявленных в жилищно-коммунальной сфере

№ п/п 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г.

1. Всего хищений чужого имущества 3714 3613 4201 4512 4442